後龍科技園區環評教我們的一堂課

[前言]
過去在文化資產保存與再生行動時,常感四處擔任救火隊搶救老屋窘境,總想一定要有適當傳承成功甚至慘痛失敗經驗方式,後來轉研究科學園區(工業區)與環境、當然還有生態工業園區,更加複雜的經濟開發與文化、環境衝突癥結,還是很難找到適當方式分享,2005年二度從北歐取經歸來的系列座談,感於生活方式與價值才是影響環保產業與城鄉生活環境說不清楚的關鍵,近來雖然冰島經濟受創,但是各種北歐創新與社會價值在主流媒體推推波助瀾下,話題火紅, 不知道大家是否真的能靜下來看看自己生長的地方的生產問題。

或許藉後龍科技園區環評話題,聊聊有關工業區開發管理與環境與社會互動的經驗(教科書或學校不跟你聊這)。這些東西,經濟部工業局或縣市政府資深官員不便透露意見、民間顧問公司沒空也沒興趣寫、學者不一定熟悉,熟悉者也可能必須寫期刊學術論文而不會管實際細節,最後呢,導致這個與我們生活權益相關的工業區隱性議題,常常被窄化為只有贊成與反對開發的兩種討論聲音…。
到底工業區的相關問題跟你我有關係嗎?

舉最近比較夯的經濟議題-CECA為例,大財團或工廠老闆關心的要命,市井小民以為這是天高皇帝遠,結果可能要等到自己上班的公司或工廠的生意因為沒有加入某一個重要區域或國際經濟貿易協定(也不一定就是CECA)受創慘重時,才又放馬後砲轟立委諸公或政府不是。我說工業區是種隱性議題,受不受大家重視的尷尬程度不輸CECA。有人會因為工業區設置而有工作機會,也絕對會有人因為新設或既有工業區而影響到生活或健康等各種問題。可能是耕種的蔬果不再甜美、可能是河川不再清澈見魚、可能是小孩開始出現呼吸道與皮膚不明病症…。

[科技園區不是工業區?]
即將在2009/3/9召開的環評會議,後龍科技園區案列入討論案。簡略看了會前說明資料,後龍工業區(沒錯!就是工業區,不是甚麼科技或科學園區)的開發單位是縣政府,必須利用這機會先說明的是:

[斯斯有兩種,工業區有很多種…]
這種由縣市政府開發的工業區,就是原本都市計畫對於是否可以開闢工業用地的計畫權責,要提醒這跟大家常聽到的彰濱工業區、林園工業區等所謂編定工業區不同的是,編定工業區的主管單位是經濟部工業局(科學園區、加工出口區等主管單位也都不同)。白話來說就是縣政府需肩負所有開發與管理責任(至於委託顧問公司開發完成後, 縣市政府是否又會另外要求中央政府,也就是工業局納入編定工業區接管營運則是另一個主題),通常地方政府會另外委託工程顧問公司協助研擬工業區規劃報告書以及環境影響說明書等作為審查需要,這是最基本的幾個角色說明。

從來不相信現在有哪個地方或中央政府單位有能力整合不同單位之間的業務目標矛盾,創造一個清楚而帶有希望的願景(早期宜蘭經驗還算是較令人感動的正面案例, 現在也已經很久沒有聽過那個縣市有好表現了)。後龍科技園區開發案果真為苗栗民眾著想?在還沒有搞清楚背後的利益糾結之前不便妄下斷語(也許根本沒有掮客,只是單純的文官作為不得而知),但諷刺的是, 苗栗這個台灣西部勉強僅存. 還沒有過度開發的地方,只是因為過去數十年以來,就像偏僻地方的老厝常意外保存完好,不是保存好而是開發壓力還沒有染指。苗栗過去沒能力與經費大量開發,意外造就較為完整的原始自然地景與休閒農業等新機會。

[地方政府在批經濟或放煙火?]
苗栗的產業結構中,工業生產比重的確不多,根據支持設置後龍科技園區的工業局意見表示, 苗栗在台灣中部的產業聚落中是個空缺(至於台灣是否一定要串連整個西部都變成工業聚落/帶又是另一爭議話題),政府在鄰近新竹的竹科竹南基地與頭份的石化、以及早期的紡織工業、還有三義的汽車廠之外,苗栗沒有特別的新興工業基礎。但是,後龍與造橋地區是否需要劃設如此大面積(362公頃)的新工業區,在我看來,恐怕都還不是單純的工業與環保問題,而是納悶為何苗栗縣會提出這樣的開發案?
我們回顧近幾年各縣市裡頭,最用力在地方政府府權限範圍內開發大量新工業用地(工業區)者,莫過於台南縣政府!台南縣政府一方面標榜反濱南案,一方面卻又在七股提報新開發的七股工業區(通常現在都會叫做科技園區),台南縣政府也知道為了避免污水放流口直接流到潟湖絕對會招致負面形象,轉而排至曾文溪口(這不是一樣都增加污染影響範圍)。最近苗栗縣政府劉政鴻縣長大力宣傳馬家庄、重金禮聘國際音樂大人物來苗栗,雖然聲稱帶來或多或少的觀光經濟效益,只是未了解籌備方式、人員組織與經費配置,倒也不敢全面質疑這種煙火式的活動(比較關心的苗栗縣是否因為這些音樂活動,累積並培植了政府單位與民間的文化創意人才?),只是苗栗縣政府這次的工業區開發案,是否真的是拼經濟或是另有隱情,這可不比放煙火,實在需要好好聽他們怎麼說。

[開發工業區的風險與政治]
開發工業區這件事情跟辦音樂會或放煙火不一樣,很少有政府或民間的工業區開發案能夠準確預測未來的產業需求種類與規模(連竹科的半導體業都是一種無心插柳結果)!開發工業區與文化活動不一樣,一旦剷除了農地、海岸或自然原野,徵收了民間土地後,等到發現錯誤或荒廢,就再也不可能恢復原貌(我可不希望這時再來討論如何創造生態工業園區計畫…)。音樂節慶辦完了,或許只有老外賺飽荷包,民間撈了點油花,政府賺了一半政治風險的掌聲或批評。新開發的工業區不一樣,為何大家都在質疑那麼多閒置的工業區或工業用地(這兩者不大相同),很多地方政府卻敢力排眾意、執著開發新的工業區呢?講白一點,進入實質審查後,除非區位或規劃報告有嚴重瑕疵,環評程序多僅是政府體制裡的最基本把關一角,在整個環評制度未能改變之前,有條件開發的結論幾乎是可見的未來開發案例標準範本。你硬要說環評委員有錯嗎?老實說,目前制度每週都要身有正職的委員審閱比半人高的文件,連領高檔終身俸的法官都常被批評不認真閱件,要委員用每件案件幾千元車馬費賭上名聲,委員們也面臨如何表達意見的專業政治風險(內行者可分辨出初審至後續審查時,哪些委員堅持基本環評立場?哪些委員只在環保檢測技術細節著墨…各有千秋)。

至於地方政府角色就有趣了,若用地方政府的各級單位(如環保、文化、觀光、農業、水利、衛生、教育、勞工、社會、甚至經濟產業)的施政目標來檢視工業區開發案,實在分不清楚開發單位到底是縣政府或是廠商或是誰?工業區開發真的是為了拼經濟或只是俗稱的炒作地產,有時候沒有內線還真難論斷,只是嚴格說來,有時連用拼經濟的眼光,都看不出來政府單位是否真的基於地方的獨特寶貴資產作為基礎,以具有全球與地方競爭的眼光規劃拼經濟計畫。這是政府單位與人員是否有能力帶領人民在預見全球趨勢與地方需求的兩端,找出發展機會的真實試煉。

回頭看苗栗縣政府這後龍(科技)工業區開發案進度,預言除了補齊一些水利會對於移撥用水的同意文件,並回答前面幾次會議的問題後,大概還是會以有條件開發之結論通過。苗栗縣近年竄起的鄉村休閒風(個人觀察是週休二日制度推行後),還是必須面對淺碟的觀光浪潮背後如何看待休耕、有機農業、鄉村經濟的各種綜合發展問題,在休閒人潮背後,看不到政府單位清楚承諾帶領縣民往何處去?這肯定是苗栗縣政府未來必須承擔的政治風險!也許在人民習慣遺忘的政治生態下,後龍科技園區也很快會被遺忘,但是民間一群關心環境、關心社會與文化傳承,當然也關心經濟的社群,也許不熟悉官方的繁瑣開發程序、不熟悉專業領域的各種繞口名詞,但關心公共事務的人們,可能被打壓為只會抗爭的異議團體,卻是用最貼近即將創造新污染的工業區鄰居身份,扛上未來最大的生活環境風險。

[我們可以怎麼著手關心身旁工業區的未來?]
「若台塑集團願意贊助一大筆錢,你會接受嗎?若有親戚在台塑相關企業工作,你會怎麼看待?」我曾問過某環保組織負責人這樣問題。

「監督台塑的環保與社會責任是環保團體的任務,我們不可能接受補助;至於親戚在台塑上班,這是必須分開討論的兩回事,畢竟那是他們餬口飯的工作而已,不能混為一談!」

這對答正凸顯了每天存在於你我身旁的工業區與我們現實生活的無奈與矛盾。我們既需維護環境品質,有時必須抗議工業區或區內廠商的不道德行為,但是,會起身抗議的居民,通常本身或親友也會在該工業區或區內廠商領份微薄的薪水,那麼,我們應該怎麼看待工業區這個既模糊又實質存在的實體呢?

初步看法是:對已存在的工業區,除了用對立角度持續監督之外,更可以開始練習知己知彼功夫,認識一下身邊工業區到底是哪一種工業區?有權力對身旁工業區下命令的太上老闆到底有哪些?工業區裡頭有哪些不同廠商?我們可以如何善加利用工業區的哪些廠商或產業的資源?也許最後會出現社區大人與小學生參觀工廠或工業區這類行程設計絕非本意,我的目的絕不是幫工業區(XX科技園區、科學園區)包裝或設計社區形象公關計畫, 而是深深建議有遠見(甚至有政治企圖)的工業區主管單位都應該同步認真思考這個問題—舉辦敦親睦鄰的中秋晚會、發放紀念品等公關真的能促進社會認識並接納工業區嗎?在新時代的產業競爭環境下,地方政府或民間組織理應可以提出最彈性而有創新力的產業與地方發展策略(理論上啦),可惜的是大多數地方政府(及其伙伴)未能及早認清這點優勢,徒然重蹈失敗的工業區開發歷史,可惜!那麼,若地方政府未能覺醒,又該怎麼辦?建議慢慢透過不同的社群運作方式,找出關心經濟發展、社會與文化議題的潛在對象,這些對象絕對不會沒事在社區活動中心、或在村里幹事辦公室喝茶,通常這些對象就是你我身邊的普通人,每天必須為五斗米折腰,甚至就在工業區裡的工廠上班或在某某鄉鎮公所或縣市政府裡。當社群聚會的出發點來自關懷下一代的生活環境與機會,這類的以工業區為間接連結的社群終將會發展出最適合當地的再發展方式。
[註] 2008年的環保科技園區研習營一位美國講師,也是AICP(美國註冊城市規劃師)的Peter Lowitt介紹了他在波士頓地區Devens工作的案例:當地在軍事基地廢棄後的再發展,尤其是整合企業與地方政府與專家的Eco-Star計畫經驗,花費很少、不被既有體制與經費限制,找出貼近工業區廠商與民間聲音的地方再發展的創新伙伴模式,還蠻適合對照討論。

至於尚未開發或審議中的工業區計畫,想關心的民眾應該如何展開第一步呢?我的一點小小建議是:訴諸文化與社會等軟性訴求的活動與壓力,當然要持續發聲,但是有鑑於開發與否的極端之外,幾乎所有開發案第一次公開發表,除非內部人士透露,大家都是等到環評階段才能看到部分實質內容(大多數可取得的報告都是不完整的舊版報告),加上幾乎都是有條件通過(根據歷年成果),且公開說明會甚至公聽會,必須認清所有開發單位召開的說明會、座談會等等,到底是具備法源基礎的公聽會或只是純收集意見的會議?(這點常是協助開發的顧問公司或縣市政府與民間的法定程序偷渡管道),也就是當關心的民間需要多知道開發資訊時,必須徵詢這些實質法定程序上的問題以維護自身權益。但不是每個社區的人都知道這些怎麼辦呢?需要動手或圍堵等暴力嗎?社會不能一味譴責暴力,必須認清暴力背後是被剝削的深層無奈的抒發?抑或有地方政治或開發利益的陰謀動員?坦白說,這點是很關鍵又曖昧的不能說的秘密,媒體不見得採訪得到,也不見得願意報導,若是工業區開發真的對大家都好,理論上應該是大家舉雙手贊成才對,為何還會有抗爭呢?每個關心開發案的市民,個性與表達意見的方式也不相同,訴諸肢體行動者與訴諸文字與影像者都是表達意見的一種方式,民間內部矛盾也是常見狀態,這些都是活生生正在發生的真實事件。我只能先說,每一個地方的每一個工業區,都承擔不同的經濟產業任務或是不同的人文社會脈絡,每一個你我身旁的工業區(科學園區、科技工業園區、環保科技園區、農業生物園區等),或許有共同課題,但後面有更多的獨特故事等著地方上的每一個潛在的利益相關者進行探索和參與。你可能會化工、可能會水電、可能會手工藝、可能會烹飪、可能會電腦、可能各種看起來似乎跟工業區沒關的行業(哪些又是跟工業區有關呢?),這些都沒關係,只要開始展開關心的行動,你我的環境就還會有希望!

[延伸參考網站]
後龍科技園區開發案2009/3/9環評會議)

苗栗漢寶人文藝術工作室

窯出新文化行動聯盟

環保署環保訊息電子報訂閱(各種會議通知與會議紀錄訊息)

後龍科技園區強徵農地 灣寶、海寶農民批苗栗縣府鴨霸 (朱淑娟報導, 環境資訊電子報)

灣寶居民發怒吼 科技園區滾出去 (公民行動影音資料庫)

後龍鎮(resource: google map)

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